Už více než čtvrt století představuje dluhová krize jeden z nejpalčivějších problémů s nímž se potýkají málo rozvinuté země ale i některé středně silné ekonomiky. Nesplatitelné dluhy znemožňují nejen ekonomický rozvoj, ale zároveň omezují přístup obyvatel ke vzdělání a uspokojení základních životních potřeb. Nedostatečné příjmy nejzadluženějších a nejchudších zemí stačí sotva na splácení úroků a nezbývá dostatek prostředků na zdravotnictví a boj s pandemiemi, jakými je HIV/AIDS, malárie, tuberkulóza a malomocenství. Dluhová krize je také jednou z hlavních příčin toho, že denně umírá na sto tisíc lidí hladem a podvýživou. Již déle než dvacet let mezinárodní finanční instituce, OSN a vlády věřitelských zemí přicházejí s řešeními, která jsou, jak se vždy znovu ukazuje, neúčinná. Právě v případech, kdy dlužnické země přesně plnily všechny uložené podmínky, s pojené s restrukturalizací nebo odpuštěním části dluhu, se často dostaly znovu do stejných nebo i horších potíží.
Nevládní organizace, zabývající se tématem dluhu při zasedání Světového sociálního fóra v Nairobi (2007) formulovaly společné prohlášení, v kterém se mimo jiné píše:
„Je třeba ukončit dluhovou nadvládu. Je skandální, že bohatý svět žádá od Jihu každodenně stovky milionů dolarů ve splátkách „dluhů“, které vznikly na základě nespravedlivých ekonomických vztahů, ochuzujících Jih a obohacujících Sever. … Dluh, spojený s podmínkami půjček a oddlužení, je nadále používán jako nástroj kontroly a ovlivňování… jde o zájmy nadnárodních korporací, ovlivňování zahraniční politiky, přístup ke zdrojům surovin…. S ohledem na lidské utrpení způsobené historickým i přetrvávajícím vykořisťováním zemí Jihu, na nerovnost v ekonomické a politické moci a na ekologickou devastaci způsobenou Jihu komerčními zájmy, vládami a institucemi Severu, není sporu o tom, že Sever je ve skutečnosti dlužníkem Jihu. Prohlašujeme, že Jih je věřitelem obrovského historického sociálního, kulturního, politického a ekologického dluhu. To musí být uznáno a musí být uskutečněny restituce a reparace.“
Pro tento radikální názor lze najít určitě dostatek dobrých argumentů, realita mocenské politiky je ale dosud podobným požadavkům na hony vzdálená. Zatím se přes spojené úsilí mezinárodní občanské společnosti a některých dlužnických vlád nepodařilo ani ustavit arbitráž pro nezávislé posouzení státních zahraničních dluhů, ani neexistuje mezinárodní insolvenční právo, ani není všeobecně uznávána doktrína nelegitimních dluhů, ani nedochází k nezávislému auditu dluhů, ani nejsou stanovena rovná pravidla dluhové únosnosti. Dlužnické státy jsou nadále vydány na milost a nemilost věřitelům, kteří určují všechna pravidla a všechny podmínky a to je také očividně hlavním důvodem přetrvávání krize. A jsou to vždy především chudí, kdo nesou následky zadluženosti. Právě oni nejvíce trpí úspornými opatřeními, k nimž se uchylují vlády v situaci, kdy jsou nuceny splácet příliš vysoké dluhy, nebo kdy jim to ukládají podmínky spojené s odpuštěním dluhů. Následky jsou pravidelně nezaměstnanost, zánik malého podnikání, ztráta potravní nezávislosti, snižující se průměrná délka života, vzrůstající dětská úmrtnost a zhroucení zdravotního a vzdělávacího systému a dalších veřejných služeb, devastace životního prostředí kvůli exportu surovin a monokulturních plodin .
Stručná historie dluhové krize
Konec kolonialismu
Někdy se můžeme setkat s názorem, že problémy rozvojových zemí souvisí především z rozpadem koloniálních pořádků a jejich ekonomické infrastruktury. Je pravda, že již v období mezi světovými válkami si koloniální mocnosti začaly uvědomovat, že pouhé vykořisťování lidských a surovinových zdrojů nevede k udržitelné koloniální politice a začaly v koloniích více investovat. Nicméně tento krok přišel pozdě a po druhé světové válce se především v Africe občanská, odborová a nacionalistická hnutí jednoznačně rozhodla požadovat nezávislost svých zemí. K tomu přispěly i starosti mocností s poválečnou rekonstrukcí a liberalizační proudy v evropské politice i vznik socialistického bloku. Dekolonializace proběhla celkem úspěšně a moci se ujaly převážně prodemokratické režimy. Některé země mohly profitovat z bohatých přírodních zdrojů, jiné se orientovaly především na zemědělství, ve většině docházelo k industrializaci a budování infrastruktury. Rychle narůstal počet škol všech typů, zvýšila se gramotnost, zlepšily se životní podmínky i stav lidských práv.
V polovině šedesátých let věřilo mnoho západních i východních ekonomů a politiků, že rozvojové země by mohly vybudovat svá hospodářství velmi rychle za pomoci půjčeného kapitálu a technické podpory. Optimismem naplnění ekonomové z Brettonwoodských institucí byli přesvědčeni, že díky nově vybudovanému hospodářství tyto země významně zvýší svůj export a tyto příjmy umožní v průběhu několika málo desetiletí splatit veškeré dluhy.
Negativně další vývoj ovlivnily politické změny na konci 60. a v 70. letech – v řadě zemí došlo k vojenským převratům, které byly často podporovány, či přinejmenším využívány zainteresovanými mocnostmi rozděleného světa. Diktátorské režimy nedbaly na dlouhodobé zájmy svých zemí, ale staraly se o udržení moci a obohacení elit. Tyto vlády často využívaly úvěrů, a to i těch rozvojových, spíše na upevnění své moci, podporu represivních složek a armády. Mnohé z nich dokonce z těchto úvěrů financovaly války s okolními státy. Po pádu diktátorů zůstaly demokratickým vládám jen astronomické dluhy a rozvrácené hospodářství. Je smutným faktem, že mnoho diktátorů podporovaly demokratické země západu a jiné zase země východního bloku, aby si tak zajistili své teritoriální zájmy ve světě.
Řada vlády rozvojových zemí se také dopustila závažných chyb. V některých zemích byly financovány neefektivní projekty, které nemohly přežít bez subvencí. Za pomoci úvěrů byly financovány projekty ekonomicky nepřínosné, které byly často zadávány na základě korupce a ze kterých významně profitovaly dodavatelské firmy v průmyslových zemích. Část úvěrů putovala přímo do kapes zkorumpovaných vládních úředníků, kteří si je přesunuli na zahraniční konta - převážně v Evropě. Část peněz byla vynaložena na nákup zbraní v průmyslových zemích a nemohly být proto efektivně využity. Zde je ovšem třeba mít na paměti, že na korupci profitovaly a profitují nejvíce firmy z průmyslových zemí, často s tichým vědomím svých vlád, které ovšem neopomíjejí vyžadovat „dobrou vládu“ od rozvojových zemí.
Dnes je už dostatečně známo i to, že bohaté země i jimi řízené instituce v řadě případů plánovitě falešnými prognózami i nátlakem na vlády rozvojových zemí zadlužování vyvolávaly, aby si pojistily jejich ekonomickou i politickou závislost (viz např. Perkins).
Ropné krize
První vážný otřes pro dosud vcelku úspěšný program rozvoje přinesl 6.říjen 1973, kdy Egypt napadl Izrael. Již během války se cena ropy zdvojnásobila a z 1,5 stoupla na 3 dolary za barel. Arabské země vyvážející ropu uvalily ropné embargo na všechny země podporující Izrael. To zvedlo cenu barelu ropy v lednu 1974 až na 12 dolarů. A cena ropy rostla dále. Ekonomiky rozvojových zemí byly závislé na ropných technologii a samozřejmě neměly potřebné rezervy a zdroje k vyrovnání skokového zvýšení cen ropy. Paradoxně se objevilo nové řešení. Na vysokých cenách ropy začaly rychle bohatnout arabské země, které najednou měly obrovské objemy volných finančních prostředků – tzv. petrodolary uložené v západních bankách. Půjčky na nízký úrok vypadaly jako snadné řešení k překlenutí krize a dobrý obchod. Po dohodě mezi Egyptem a Izraelem v Camp Davidu již nikdo nevěřil, že se cena ropy může dále zvyšovat. Světové automobilky zastavily vývoj alternativních pohonů a opět se zpomalily i vládní výzkumy obnovitelných zdrojů energie. Cena ropy ale rostla. V roce 1979 a začátku íránsko-irácké války dosáhla 40 dolarů. Během sedmi let tak došlo k dvacetišestinásobnému zvýšení ceny této suroviny, životně důležité pro rozvojové země. Je dostatečně známo, že s rostoucí spotřebou průmyslových i nově se rozvíjejících ekonomik, jako jsou Čína a Indie, a především v důsledku dalších válek na Blízkém a Středním Východě ceny ropy rostou i nadále.
Propad cen surovin, změna ekonomických pravidel
Zároveň od 70. let začaly klesat ceny všech ostatních surovin na nichž byly rozvojové země závislé. Ekonomiky těchto zemí byly budovány především na produkci komodit a jen velmi málo na produkci finálních výrobků. Mnoho rozvojových zemí bylo těmito krizemi silně poškozeno, neboť na rozdíl od průmyslových zemí měly malé či žádné možnosti čelit nastávajícím problémům. Kdo získává převážnou část svých exportních prostředků z prodeje např. bavlny, kávy, čaje nebo mědi, není schopen přejít během několika málo let na nové výrobky. Zvláště když ještě nemá splacené dluhy za vybudování průmyslu, který se ukázal jako ztrátový. Západní země, které v té době také čelily krizi, navíc uzavřely své trhy dovozu zboží z rozvojových zemí, čímž se krize na jihu ještě prohloubila. S nástupem neoklasických ekonomických hypotéz do praktické politiky v 80. letech nejprve v Británii a pak ve Spojených státech došlo na národních i mezinárodních trzích k řadě destabilizujících změn, jako bylo opuštění zlatého standardu (vazby dolaru na cenu zlata), liberalizace mezinárodních finančních transakcí a další deregulace, privatizace státního majetku a veřejných služeb atd. Tento ekonomický systém upřednostňuje rychlé a riskantní soukromé zisky před stabilním rozvojem národních ekonomik a postihuje přirozeně daleko tvrději slabší aktéry, kteří v konkurenčním boji prohrávají – nejhorší situace je v subsaharské Africe, ale krize způsobené neoliberální ekonomickou politikou a vedoucí k zadlužování postihují i relativně vyspělejší regiony v Asii i Latinské Americe a po roce 1989 o v řadě postsocialistických zemí.
Zdražení půjček
Po nástupu R. Reagana do Bílého domu zahájily USA masivní zbrojní program na přípravu zničení „Říše zla“ - SSSR a jeho spojenců. K tomu účelu potřebovaly obrovské půjčky, což znamenalo zdražení úvěrů na světovém trhu - úroky vzrostly až na 20%. Znamenalo to nejen ztíženou dostupnost dalších úvěrů, ale také zdražení již existujících dluhů. To byl pro rozvojové země definitivní pád do dluhové spirály směřující ke dnu. Aby mohly dostát svým povinnostem, byly nuceny přijímat nové úvěry na splácení starých půjček za daleko nevýhodnějších podmínek a přestože většina z nich původní dluhy z šedesátých a sedmdesátých let splatila mnohonásobně, jejich dluhy nadále rostly a zdroje nestačily často ani na splácení úroků. Zatímco v roce 1970 dlužily rozvojové země osmdesát miliard dolarů, v roce 1982 to bylo už desetkrát tolik. Aktuální částka překračuje dva biliony dolarů. Dluhový mechanismus se stal velmi účinným prostředkem přerozdělování směrem od chudých k bohatým, odčerpávání nesmírných zdrojů z Jihu na Sever. „Půjčili jsme si jen 8 miliard USD v letech 1985-86. Již jsme splatili 16 miliard a teď máme zaplatit dalších 28 miliard. Největším problémem zadluženosti je lichvářský úrok,“ prohlásil nigerijský prezident Obasanjo. Prostředky, které bohaté státy věnují na rozvojovou spolupráci (dnes celosvětově kolem 100 miliard dolarů ročně) představují ve srovnání s tím skutečně směšnou částku.
V roce 2000 zaplatily chudé země 13 dolarů na dluhové službě na každý dolar přijatý na rozvojové spolupráci.
Důsledky dluhové krize
Dluhová krize má negativní dopady především na dlužnické státy, ale má dlouhodobě negativní důsledky pro celou globální ekonomiku.
Na Jihu
Z případových studií kampaně za urychlené řešení krizové zadluženosti JUBILEE - Milostivé léto vyplývá, že nadměrné zadlužení vyvolává a zesiluje enormní ekonomické, sociální a politické problémy dlužnických států. Tyto problémy lze zřetelně spatřit v sedmi různých oblastech:
1) Tlak na export: Pro splácení vysokých splátek věřitelům jsou třeba devizy, které lze získat jen exportem. Dlužnická země musí tedy podporovat svůj exportní sektor. To se děje na úkor hospodářství, zaměřeného na lokální, domácí potřeby, v některých zemích dochází dokonce k deindustrializaci. Stále častěji je třeba dovážet potraviny pro uspokojení domácí potřeby. Destrukci domácího trhu s potravinami ještě prohlubují levné importy dotované nadprodukce z EU a Spojených států – v jejich případě přistupuje i nevybíravé prosazování šíření geneticky modifikovaných plodin (za tím jsou ekonomické zájmy nadnárodních firem jako je Monsanto)
2) Odbourávání sociálních role státu: Řada předlužených zemí vydává víc peněz na splácení dluhů než na vzdělání a zdravotnictví. Veřejné služby, jako jsou zásobení vodou a elektřinou, jsou privatizovány a jsou dostupné už jen pro bohaté.
3) Peníze z rozvojové pomoci na splácení dluhů: Peníze určené na rozvojovou pomoc musí být ve stále větší míře používány na umořování dluhů. Africké země na jih od Sahary vydávají už víc než polovinu bilaterálních úvěrů na dluhovou službu.
4) Nezaměstnanost: Vysoké výdaje na splácení dluhů nutí dlužnické země k úsporám ve veřejných rozpočtech. Snižováním počtu pracovníků ve veřejných službách, škrtáním podpor pro drobné podnikání a privatizací státních podniků roste nezaměstnanost.
5) Odrazování investorů: Země není schopna investovat do infrastruktury. Spolu s hrozícím domácím zvýšením daní a rostoucími úroky to odrazuje domácí i zahraniční soukromé investory. Investoři se také obávají, že devizy, které má země k dispozici budou užity především k umořování starých dluhů.
6) Únik kapitálu: Únik kapitálu je podporován nedostatkem důvěry v hospodářskou stabilitu vysoce zadlužených zemí.
7) Ničení životního prostředí: Proexportní tlak nutí zadlužené země stále více rabovat jejich přírodní zdroje. Důsledkem je například kácení deštných pralesů pro těžbou tropického dřeva, pěstování potravin na export a nově stále více i energetických plodin.
Na Severu
Již na začátku devadesátých let analyzovala žurnalistka Susan George následky krizové zadluženosti a dalších strukturálních příčin chudoby rozvojových zemí pro průmyslové národy:
1) Životní prostředí: Ničení životního prostředí v zemích Jihu má dopady na celou planetu, jeho důsledkem jsou vedl dalších příčin mj. klimatické změny.
2) Produkce drog: Zbídačování obyvatel, kteří ztrácejí možnost uživit se tradičním způsobem, vede v mnoha zemích rozšiřování osevních ploch pro pěstování drog (např. v „osvobozeném“ Afganistanu). Zdravotní dopady jejich zneužívání stejně jako šíření organizovaného zločinu postihují především bohaté země.
3) Ztráta odbytišť: Zhroucení celých národních hospodářství v rozvojových zemích vede k úbytku odbytišť i pro firmy z rozvinutých zemí.
4) Ozbrojené konflikty: Zbídačování způsobuje nárůst občanských válek a válek mezi státy nebo dalších forem ozbrojených konfliktů. Humanitární krize odčerpávají prostředky na rozvojovou spolupráci a roste potřeba mezinárodní vojenských intervencí.
5) Migrace: Celosvětově stoupá počet uprchlíků, kteří se snaží uniknout před bezvýchodnou situací ve svých domovech. To sebou nese potřebu dalších humanitárních intervencí. V zemích, kam se uprchlíci přesouvají, narůstá xenofobie a násilí
Postoj věřitelů
Mluvíme-li o věřitelích jedná se o národní vlády, soukromé banky a mezinárodní finanční instituce (International Financial Institutions, IFIs) označované podle místa vzniku jako tzv. berettonwoodské instituce. Zřízeny byla v roce 1944 rozhodnutím 44 vlád v Bretto Woods v USA aby zajistily ekonomickou stabilitu poválečného světa, především Evropy. Tvoří je Mezinárodní měnový fond (IMF/MMF), který má za úkol stabilizovat měny a obchod s nimi, monitoruje a hodnotí jednotlivé ekonomiky, poskytuje poradenství a doporučení a také půjčky rozvojovým zemím. Světová banka (SB/WB - Skupina Světové banky) je tvořena Bankou pro obnovu a rozvoj (IBRD), Mezinárodní asociací pro rozvoj (IDA), Mezinárodní finanční korporací (IFC) a Multilaterální agenturou pro investiční záruky (MIGA).) Světová banka měla podporovat hospodářský rozvoj poskytováním dlouhodobých půjček a poradenstvím. Poskytuje půjčky za tržních podmínek i kredity s výhodným úrokem pro nejchudší rozvojové země. U obou institucí jsou majiteli podílů národní vlády a jejich velikost určuje sílu hlasovacího práva. Největší podíly mají USA, které samy mohou vetovat každé rozhodnutí.
Když se evropským ekonomikám podařilo překonat důsledky války, zaměřily se IFIs stále výrazněji na financování v rozvojových zemích a postupně také přešly od keynesianského modelu sociálně tržní a kolektivně regulované ekonomiky k prosazování trhu příznivého soukromým investorům. Na vzniku dluhové krize se tyto instituce podílely svou úvěrovou politikou, naprostým ignorováním specifických podmínek jednotlivých zemí („Kdybyste papouška naučili opakovat fiskální disciplína, privatizace a otevírání trhů, mohli jste se v osmdesátých a devadesátých letech obejít bez rad MMF,“ prohlásil Joseph Stiglitz nositel Nobelovy ceny za ekonomii a bývalý hlavní ekonom Světové banky) i svými chybnými hospodářskými prognózami. Ty vedly např. k tomu, že se řada rozvojových zemí soustředila na těžbu rud a pěstování monokultur a jen málo rozvíjela výrobu finálních výrobků. Chyb se dopustily také průmyslové země podporou nesmyslných megalomanických projektů, z nichž mnohé nikdy nezahájily výrobu, ale spolykané miliardy musí dodnes zadlužené rozvojové země splácet (např. hutě v Karachipamba v Bolívii, nebo jaderná elektrárna Bataan na Filipínách). Při realizaci některých projektů IFIs byla dokonce porušována lidská práva, lidé byli násilím vystěhováváni a byla omezována svoboda jejich projevu a to i násilím (např. přehrady Sagar Narmada a Sardar Sarovar v Indii). U některých projektů musely být pod nátlakem světové veřejnosti podpory SB a MMF ukončeny. Dodnes, i v době otevřené klimatické krize, pokračují IFIs v úvěrování projektů těžby fosilních paliv, přičemž podporují jak nedemokratické vlády, tak nadnárodní ropné giganty (např. ropovod Čad – Kamerun).
K překonání krize v zadlužených zemích přišly IFIs s tzv. Programem strukturálního přizpůsobení (SAP, Structural Adjustment Programs). SAPs mají prostřednictvím makroekonomické stabilizace a restrukturalizace národního hospodářství vést k hospodářskému růstu, aby se dotyčné země dostaly do stavu, ve kterém mohou opět splácet své dluhy. Tyto programy přitom sázejí téměř vždy na stejná opatření. Omezováním veřejných výdajů a privatizací veřejných podniků a služeb má být odstraněn rozpočtový deficit. To má spolu se zvýšením úroků a reformami na trhu práce (zamezení růstu mezd, snížení minimální mzdy atd.) přispět k boji proti inflaci. Liberalizace zahraničního obchodu a devalvace domácí měny, stejně jako podpora exportní ekonomiky mají napomoci přílivu deviz, aby jimi byly pokryty pohledávky věřitelů. Kromě exportního sektoru mají růst oživit přímé zahraniční investice. Kvůli tomu musí být odstraněna omezení pohybu kapitálu a je třeba vytvořit pobídky pro zahraniční podniky. Během dvaceti let fungování SAP se tato strategie neosvědčila a nejlepší žáci, jako Zambie či Argentina se potýkají s těžkými problémy. Přesto byl stejný model uplatněn s obdobnými výsledky při transformaci postsocialistických ekonomik. Snižováním výdajů do sociální oblasti a zdravotnictví roste sociální nerovnost. Snižováním výdajů do školství klesá vzdělanost a tím se snižuje i rozvojový potenciál země. Místo diverzifikace hospodářství a budování zpracovatelského průmyslu jsou země nabádány, aby dále exportovaly laciné suroviny a hotové výrobky dovážely z průmyslových zemí. Tato politika dále snižuje cenu komodit na trhu. Naprostá volnost pohybu kapitálu podporuje spekulativní přesuny, krátkodobé investice a následný odliv vkladů, což může, jako v případě Argentiny v r. 2001 vést do těžké krize národního hospodářství. SAP celkově vedly k rozšiřování chudoby, ke zhoršení dostupnosti vzdělání a základních životních potřeb včetně pitné vody. Po celosvětové kritice SAP, především z řad nevládních organizací a církví, představily IFIs takzvané Strategické dokumenty pro omezení chudoby (PRSP, Powerty Reduction Strategy Papers). PRSP se mají nadále stát základem pro programy strukturálního přizpůsobení. Především mají tyto strategie vypracovat samy dlužnické vlády a nemají už být diktovány Světovou bankou a MMF. Nové je také to, že vlády mají do vypracování PRSP zapojit také občanskou společnost. Bohužel však všechny dosavadní PRSP považují pokračování opatření plánovaných v rámci SAP za bezpodmínečný předpoklad dosažení růstových cílů. Přitom se dále sází na rozvoj zemědělského exportního sektoru aniž by se dbalo na zajištění produkce dostupných potravin pro domácí trh. Dále se podporuje vývoz komodit aniž by se přitom brala v úvahu závislost na vývoji světového trhu. Programy se vůbec nezabývají sociální a ekologickou udržitelností. Ve všech PRSP je předpokládána další liberalizace obchodního a finančního trhu a privatizace veřejných služeb. Stupeň účasti občanské společnosti při dosavadních procesech PRSP je v jednotlivých zemích velmi rozdílný. Nápadné ovšem je, že návrhy občanské společnosti se do strategických dokumentů dostávají jen zřídka. Není divu, že se IFIs netěší příliš dobré pověsti a země, které mají tu možnost, splácejí přednostně právě jejich úvěry, aby se vyhnuly drastický podmínkám, které škodí jejich národní ekonomice. Velcí latinskoameričtí dlužníci jako Brazílie a Argentina uhradili s velkými oběťmi v předstihu své závazky u MMF aby se zbavily jeho ovlivňování svých ekonomik. MMF se v současné době čelí nedostatku zájemců o jeho půjčky – za poslední dva roky poklesl objem úvěrů o desítky procent. Venezuela dokonce činí kroky směřující k vystoupení z IFIs a podílí se s řadou dalších zemí kontinentu na vybudování regionální rozvojové banky respektující skutečné potřeby boje proti chudobě.
Dosavadní pokusy o řešení – dluhový management ve slepé uličce
Za počátek otevřené dlužnické krize se považuje srpen 1982, kdy Mexiko, tehdy druhý největší světový dlužník, nemohlo nadále plnit své platební povinnosti. Věřitelé reagovali rychlým krizovým managementem, aby Mexiku opatřili nové úvěry, a tak odvrátili nebezpečí pro mezinárodní finanční systém. Jen o málo později musely zastavit svou dluhovou službu Brazílie a řada dalších zemí. Špatné úvěry se opět převáděly, a tak se prostě umořování dluhu a splátky úroků přesouvaly do budoucnosti, aby se v zájmu věřitelů udržela platební schopnost, ale postižené země se tím stále více dostávají do začarovaného kruhu zadlužení. V tomto takzvaném dluhovém managementu věřitelé pokračují dodnes. Poté, co bylo odpouštění dluhů dlouhou dobu kategoricky odmítáno, začaly se na konci osmdesátých let názory měnit. V roce 1988 začali bilaterální věřitelé (vlády věřitelských zemí) poprvé uvažovat o částečném škrtnutí dluhů a otevřeli možnost odpuštění dluhů pro jednotlivé země až do výše 33 %. O osm let později bylo překročeno další tabu. Poprvé se začaly projednávat i dluhy u multilaterálních věřitelů (MMF, Světová banka a regionální rozvojové banky) v rámci iniciativy HIPC (Heavily Indebted Poor Countries - Vysoce zadlužené chudé země) v roce 1996. Tehdy Světová banka a MMF poprvé navrhli, že by země HIPC měly získat odpuštění dluhů při zahrnutí všech úvěrů. Tak byly zahrnuty nejen bilaterální dluhy u států, ale poprvé také multilaterální dluhy vůči mnohonárodním organizacím - především Světové bance a MMF (tzv. HIPC I). V r. 1999 bylo na summitu G7 odsouhlaseno zřetelné rozšíření: hranice zátěže zemí při splácení dluhů byla dále snížena. Až 36 zemi mohlo dosáhnout částečného oddlužení. Byl dán podnět k reformě podmínek oddlužení: odpouštění dluhů bylo podmíněno prováděním programů boje proti chudobě, k jejichž formulaci má docházet za účasti občanské společnosti (srov. PRSP).
Ale žádný z dosavadních postupů dluhového managementu nepřinesl pro předlužené země Jihu únosné řešení. Vedoucí průmyslové národy sice pravidelně stanovují nové podmínky pro konverzi dluhů a částečná odpuštění dluhů, ale všechna tato opatření mají tři věci společné:
Jsou odpouštěny převážně dluhy, které by stejně nikdy nebyly splaceny, aby se tím jistěji mohl inkasovat zbytek. Věřitelské vlády, sdružené v takzvaném Pařížském klubu samy rozhodují o výši a podmínkách oddlužení; dlužnické země jsou vyloučeny z rozhodování o tom zda a kolik dluhů bude odpuštěno. Životnost těchto opatření je relativně krátká; zpravidla to trvá nejvýše tři roky, než se tyto iniciativy - samozřejmě vždy vydávané za konečné řešení dlužnické krize - prokáží jako nedostatečné.
Chronologie neúspěšného dluhového managementu
1985, Bakerův plán:
Americký ministr financí Baker navrhuje zajistit platební schopnost patnácti nejvíce postižených zemí poskytnutím nových úvěrů. Tím má být podpořen růst, který povede k umoření dluhů. Nové úvěry plynou ale přímo do dluhové služby. Bakerův plán ztroskotal.
1988, Torontské podmínky:
Na setkání zemí G7 v Torontu poskytují věřitelské vlády poprvé možnost odpustit bilaterální dluhy chudých zemí. Jako horní hranice odpuštění je stanoveno 33 % běžných plateb dluhové služby. Ukazuje se, že je to nedostatečné.
1989, Bradyho plán: Tato iniciativa pojmenovaná podle amerického ministra financí Bradyho měla snížit bankovní dluhy 39 nejvíce zadlužených zemí pomocí směsi odpuštění dluhů a dluhových úlev, nových půjček a převedením části dluhů na podíly ve státních podnicích (Brady Bonds). Bradyho plán skutečně vedl k přechodnému ulehčení pro některé velké dlužníky se středními příjmy.
1991, Londýnské podmínky:
Na summitu zemí G7 v Londýně je zvýšena horní hranice odpuštění dluhů pro chudé země na 50%. Pro překonání platební neschopnosti těchto zemí to nestačí.
1994, Neapolské podmínky:
Na summitu v Neapoli rozhoduje G7 o dalším zvýšení kvóty odpuštění na 67 %. Poprvé mohou být redukovány nejen běžné platby, ale rovněž celková výše dluhu.
1995, Iniciativa z Halifaxu: G7 se na svém setkání v Halifaxu věnuje problému dluhů chudých vysoce zadlužených zemí (HIPC) vůči multilaterálním věřitelům. MMF a Světová banka poté vyvinou iniciativu HIPC (HIPC I), která se zabývá bilaterálními a multilaterálními dluhy.
1996, Lyonské podmínky:
Summit G7 v Lyonu vyzývá věřitelské vlády, aby podpořily iniciativu HIPC a pokročily dál než stanovují Neapolské podmínky. V roce 1998 získává Mosambik jako první země v rámci iniciativy HIPC odpuštění dluhů ve výši 80 %.
1999, Kolínská iniciativa:
Ukazuje se, že iniciativa HIPC je nedostatečná, jen šesti zemím se podařilo v rámci HIPC I dosáhnout částečného oddlužení. Na summitu G7 v Kolíně nad Rýnem je dohodnuto rozšíření iniciativy HIPC (HIPC II). Snížení přístupových bariér má umožnit 36 zemím odpuštění dluhu až do 90 %.
2002, Summit G7 v Kananaskis:
Kolínská iniciativa neosáhla očekávaného výsledku. Pouze šest zemí bylo do října 2002 oddluženo. Přinejmenším jedna z nich má už zase vážné problémy s platební schopností. Na summitu G7 v Kananaskis (Kanada) je usneseno dodatečné financování, které má vyplnit díry způsobené nerealistickými výpočty Světové banky a MMF.
2006, Summit G7 v Gleneagles:
Vlády bohatých zemí s velkou reklamou přislíbily tzv. „100 %“ oddlužení nejchudších zemí, ale skutečnost je taková, jde jen o část dluhů, takže např. pro Zambii jde o snížení o 36%, pro Bolívii o pouhých 19% atd. Navíc o výši odpuštěných dluhů je zároveň snížena částka na rozvojovou spolupráci.
Již v roce 1996 přislíbila Světová banka a Mezinárodní měnový fond oddlužení jedenačtyřiceti zemím v rámci iniciativy HIPC a k témuž se zavázala i G8 na svém zasedání v Kolíně nad Rýnem v roce 1999. Tehdy ovšem slíbili odpustit sto miliard amerických dolarů. To, že se po devíti letech podařilo dosáhnout oddlužení u 43 % zemí HIPC (tj. 22 procent nejchudších zemí) ve výši přibližně čtvrtiny přislíbené částky (počítáno z nominálního dluhu), lze skutečně jen těžko považovat za úspěch. Navíc dosavadní oddlužování se týká jen těch nejchudších zemí, které jsou vysoce zadluženy, ale absolutní výše jejich dluhů není nijak závratná. Zcela neřešena zůstává situace ekonomicky středně silných vysoce zadlužených zemí.
Dluhy transformace
Na seznamech zemí významně ohrožených dluhovou krizí se po roce 1989 objevila řada postsocialistických zemí Východní Evropy a Střední Asie. I některé socialistické země byly významně zadlužené – především Polsko, Maďarsko a Jugoslávie. Polsko a Maďarsko získaly v devadesátých letech od západních věřitelů velkorysé oddlužení za své zásluhy na pádu komunistických vlád a Srbsko a Černá Hora získaly rovněž politicky motivované částečné oddlužení po pádu Miloševičova režimu.
V současné době patří k vážně zadluženým zemím regionu země s nízkými příjmy: Tádžikistán a Kirgizstan (který v roce 2007 odmítl nabízené oddlužení v systému HIPC aby se vyhnul nadiktovaným ekonomickým podmínkám). Ze zemí se středními příjmy jsou vážně zadlužené Bulharsko, Chorvatsko, Kazachstan a Srbsko. Země, které dříve byly součástí sovětského svazu sice zpravidla získali od Ruska odpuštění starých dluhů, ale ty, které nedisponují vlastními energetickými zdroji pozvolna znovu zvyšují své zadlužení v důsledku závislosti na ruských dodávkách ropy a zemního plynu. Ale většina dluhů je důsledkem nezvládnuté transformace ekonomik, které byly často šokovým způsobem vystaveny příliš brzy příliš drsnému prostředí. Extrémní zadlužení, z kterého se už některé z uvedených zemí zřejmě nedokáží dostat vlastními silami, jejich šance na hospodářský a sociální rozvoj ještě zhoršuje a omezuje i tolik potřebné rozvíjení demokratické kultury. K věřitelům patří vlády bohatých zemí, MMF a Světová banka i soukromé banky (většina uvedených zemí má problémy i s vnitřním zadlužením vlád). Celkovou sumou zadlužení se region řadí na druhé místo za Latinskou Amerikou, na rozdíl od ní ale závažnost situace není dosud dostatečně vnímána ani vládami, ani mezinárodními organizacemi, ani občanskou společností a lze se obávat, že se situace bude v řadě zemí zhoršovat.
Cesty k řešení dluhové krize
Uvedený stručný popis vzniku a mechanismů dluhové krize chudých zemí ukazuje zřetelně, že řada dluhů vznikla pochybným způsobem a že také jejich podmínky jsou jednostranně nevýhodné pro věřitele. Základem pro zásadní řešení dluhové krize musí být jasně vymezené postavení dlužníků a věřitelů jako rovnoprávných partnerů, kteří nesou každý svůj díl odpovědnosti, tak jak je to samozřejmé v národních legislativách, kdy jsou jednak stanovena zákonná pravidla pro řešení sporů mezi dlužníky a věřiteli a existují nezávislé soudy a arbitráže, které spory posuzují a je tu také zakotvena ochrana věřitelů v tom smyslu, že i ten, kdo není schopen dostát svým závazkům má právo na příjem zaručující mu životní minimum.
Nic z toho neplatí pro suverénní dlužníky (dlužnické státy). V případných sporech je veškerá moc soustředěna v rukou věřitelů: IFIs, dlužnických vlád nebo soukromých věřitelů, kteří rozhodují bez přítomnosti dlužníků a bez možnosti odvolání. Taková praxe platí ve Světové bance, Mezinárodním měnovém fondu i v Londýnském a Pařížském klubu.
Londýnský klub je neformální sdružení asi 1000 mezinárodních obchodních bank, které jako věřitel jedná s dlužnickými zeměmi o soukromých úvěrech (bez veřejných záruk).
Pařížský klub je v současné době sdružení 19 věřitelských vlád za účelem jednání o restrukturalizaci a ulehčení dluhů. Dlužnická země je sice vyslechnuta, ale je vyloučena z rozhodování o tom, zda a jak k odpuštění nebo restrukturalizaci dluhů dojde. Klub se jmenuje Pařížský, protože tato setkání se konají jednou měsíčně na francouzském ministerstvu financí.
Jedním z návrhů jak tuto diskriminační praxi překonat je požadavek mezinárodní kampaně za řešení dluhové krize po zavedení tzv. Spravedlivého a transparentního arbitrážního řízení (Fair and Transparent Arbitration Proces – FTAP). To by mělo fungovat jako mezinárodní arbitráž. Obě strany si zvolí své arbitry a ti pak společně vyberou dalšího. Obě strany se zaváží, že výsledek arbitráže budou respektovat. Arbitráž ovšem musí být pod dohledem veřejnosti a strany sporu mohou předkládat nezávislé odborné expertizy. FTAP může řešit problém nelegitimních dluhů, platební neschopnost a splátkový kalendář. V rámci tohoto procesu by však mělo být vždy garantována tzv. dluhová únosnost, tzn. že dluhová služba nebude ohrožovat plnění základních úkolů státu jako je vzdělávání, zdravotní péče, ochrana životního prostředí a zajištění základních životních potřeb pro obyvatele včetně přístupu k pitné vodě. Takový postup by zároveň respektoval dodržování základních sociálních lidských práv. Tyto výdaje musí tvořit životní minimum státu. Organizační struktura arbitrážní instituce by měla být zřízena v rámci systému OSN.
Další iniciativou je, aby bylo v budoucnu vytvořeno mezinárodní insolvenční právo a mezinárodní insolvenční soud.
Arbitráž či insolvenční soud jsou jedinou možností, jak vnést do dluhové krize spravedlnost a pořádek. Neodpovědné a korupční chování věřitelů by byly eliminovány, protože dluhy takto vzniklé by mohly být označeny jako nelegitimní. Neodpovědné a korupční chování dlužnických vlád by bylo eliminováno, protože by dostávaly peníze jen na prověřené projekty a při rozporování by musely veřejně skládat účty za vynaložené peníze. Nezávislé rozhodování rovnoměrně rozkládá odpovědnost na dlužníka i věřitele, jako to odpovídá požadavkům na současnou úroveň práva.
Nelegitimní dluhy
Několikrát byla už zmíněna otázka legitimity dluhů. To je také široce diskutované téma, které se opírá o právní teorii, formulovanou poprvé prof. A. Sackem, která definuje některé dluhy jako „zavrženíhodné“ (odious debts“) a to v případě, že půjčky byly přijímány a) bez souhlasu obyvatelstva nebo v rozporu s právním řádem země (to se týká zejména nedemokratických režimů), b) nepřinesly pro obyvatelstvo žádný prokazatelný užitek c) a zároveň bylo věřiteli obé při poskytnutí úvěru známo.
Takovou definici lze uplatnit na řadu půjček, které dostávaly nedemokratické režimy v dobách studené války na obou stranách fronty. Existují velmi drastické příklady – jako např. dluhy vlády Jihoafrické republiky z doby apartheidu, které splácí dnešní demokratický režim a vlastně tak dodatečně platí za útlak černé většiny obyvatelstva. Jiným příkladem je Brazílie, kde vláda v dobách diktatury nedodržovala vlastní zákony a nedávala smlouvy o zahraničních půjčkách ke schválení parlamentu. Nová ústava dokonce zavazuje současnou vládu k auditu dluhů z minulosti, ale ani současná vláda se k tomu zatím neodhodlala z obav před případnými sankcemi za strany věřitelů. Nezávislý audit dluhů je ale stále častější požadavek hnutí usilujících o řešení krize. Vláda Ekvádoru také už k takové revizi závazků již přistoupila.
Už v minulosti došlo několikrát k úspěšnému odmítnutí dlužníků nelegitimní dluhy splácet.
Když roku 1898 získaly USA ve Španělsko - americké válce Kubu, požadovalo Španělsko zaplacení kubánských dluhů. USA však tyto dluhy označily jako nelegitimní, protože byly využívány proti zájmu kubánských obyvatel. To byl první průlom do mezinárodních pravidel. Až do té doby se uznávalo, že za státní dluhy nese odpovědnost stát a jeho obyvatelé a nikoli režim.
V letech 1917 - 1919 se zmocnil vlády v Kostarice diktátor A. Tinoco, který si půjčil peníze od Kanadské královské banky. Po jeho útěku (i s penězi) vymáhala kanadská banka peníze na nové demokraticky zvolené vládě. V arbitrážním řízení, které vedl W.H.Taft (27. prezident US a poté předseda nejvyššího soudu), byly tyto dluhy označeny jako nelegitimní, protože Kanadská královská banka si měla být vědoma, že peníze slouží k osobnímu prospěchu diktátora a jeho rodiny a k upevnění jeho moci.
Současným dlužníkům se zatím takový úspěch nepodařil, ale k průlomu došlo naopak na straně věřitelů. Takovým pozitivním příkladem je Norsko, které jako první stát vymazalo své pohledávky vůči pěti zemím ve výši osmdesát milionů dolarů. Šlo o půjčky z let 1976 –-1980 určené na nákup norských lodí motivované více zachováním pracovních míst v době krize loďařského průmyslu než rozvojovými potřebami příjemců. Je to první případ, kdy vláda uznala své pohledávek jako nelegitimních a došlo k němu po dlouhém úsilí norských církví a nevládních organizací, kterým se podařilo vládu přesvědčit. Norská vláda má otázku zkoumání legitimity pohledávek i ve svém vládním programu a prosazuje toto téma i ve své zahraniční politice.
Rozumné oddlužení funguje
Jiným příkladem úspěšně praktikovaného oddlužení jsou takzvané výměnné fondy (Swap), které uplatňuje u svých pohledávek například Švýcarsko ale i řada dalších zemí. Místo aby dlužník splácel věřiteli, financuje pod nezávislou kontrolou rozvojové a sociální projekty ve vlastní zemi a vydaná částka je pak v dohodnutém násobku odečtena z dluhu.Výměnné fondy jsou velmi efektivní především v těch zemích, kde hrozí nebezpečí, že po oddlužení budou příjmy zneužívány k jiným účelům, než je zlepšení životních podmínek obyvatel. Důležitou podmínkou úspěchu je kontrola využívání těchto fondů prostřednictvím nevládních organizací či mezinárodních institucí.
Zatím k nejrozsáhlejšímu oddlužení došlo po druhé světové válce a týkalo se Německa. Na začátku padesátých let se mladá Spolková republika Německo potýkala s těžkými problémy. Jedním z nich byla i zátěž obrovské dluhové služby, Německo tehdy dlužilo 2.5 mld. $US z předválečné éry a 3.5 mld. z druhé světové války. V zájmu mírové rekonstrukce Evropy se mocnosti dohodly na odpuštění části těchto dluhů. V roce 1953 se USA zavázaly odpustit 67% dluhů, na pět let zprostily Německo dluhové služby a splátky ustanovily na 30 let s neměnným úrokem. Francie a Anglie odpustily 25% dluhů a s plátky s pevnými úroky stanovily na 20 let. Tak bylo dosaženo snížení dluhové služby na úroveň 5% exportních příjmů, což je také požadavek kampaně pro oddlužení nejchudších zemí (současný stav je mezi obvykle někde mezi 15 % - 50%). Německá vláda prohlásila, že ještě nikdy v historii neprojevili vítězové tolik šlechetnosti k poraženému. Tato šlechetnost se Evropě vyplatila, tím obtížněji obhajitelný je ale velmi málo šlechetný přístup k nejchudším zemím planty.
Současná debata o únosnosti dluhů jednak vyžaduje, aby existovala závazná a transparentní pravidla stejná pro všechny srovnatelné ekonomiky a aby se únosnost nepoměřovala především exportními příjmy, ale v první řadě oprávněnými potřeba zajištění existenčního minima a minima veřejných služeb pro obyvatelstvo dlužnické země.
Závěr
Mezinárodní veřejnost, OSN, církve a humanitární a rozvojové organizace opakovaně volají po radikální redukci dluhů nejchudších zemí. Za tímto účelem byla v roce 1997 založena největší mezinárodní kampaň Jubilee/Milostivé léto, která požadovala oddlužení nejchudších zemí do roku 2000 a vytvoření mezinárodních pravidel pro řešení mezinárodních dluhů. Petici na podporu těchto požadavků podepsalo 22 milionů lidí a podpořili ji i generální tajemník OSN, Světová rada církví a papež. Přestože se doposud nepodařilo problém vyřešit, přece došlo ke značnému posunu, dluhová krize je stálou součástí politických debat na světové úrovni, v omezené míře dochází k oddlužování a neudržitelnost současného stavu je stále zřejmější. Pokud má být dosaženo pokroku v boji proti chudobě je třeba přikročit k řadě změn ve světové politice a ekonomice. Radikální oddlužení s odpovídajícími změnami ve vztazích mezi dlužníky a věřiteli je přitom zvlášť nezbytné.
Výběr z literatury:
Kaiser, Jürgen at al. (Ed.) Illegitime Schulden, erlassjahr.de, Düsseldorf, 2003
Declaration On Debt , World Social Forum in Nairobi, Kenya, 2007
Mandel, Stehen, Debt Relief as if People Mattered, A rights-based aproach to debt sustainability, New Economics Foundation, London, 2006
Kaiser Jürgen, Kowsky Hartmut, Schueller Benedikt, Sovereign Debt in Central/Eastern European and Comonwealth of Independent States Countries, erlassjahr.de, Evangelischer Entwciklungsdiens, Ekumenical Academy Prague, Praha, 2006 (také v ruštině)
Perkins John, Confessions of an Economic Hit Man, Berrett-Koehler Publishers, Inc. San Francisco,CA, USA, 2004
Smith, Julie Ann and Kufuor, Kofi Oteng, LEGAL ASPECTS UNDERLYING INTERNATIONAL RESOLUTION OF STATE INSOLVENCY, School of Law, University of East London
Spravedlivé oddlužení, kol. autorů, Ekumenická akademie Praha, 2004
www.eurodad.org
www.ekumakad.cz